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市场准入管理制度的重大改革和创新实践
发布时间:2015-10-21 4:37:20

  不久前召开的中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(简称《意见》),现已正式公布。《意见》明确了实行市场准入负面清单的总体要求、主要任务和配套措施,并明确提出我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。这是市场准入制度的清晰顶层设计,是一项意义重大而深远的制度变革。

  一、实行市场准入负面清单制度是发挥市场配置资源决定性作用的重要制度安排

  所谓负面清单制度管理,是指一国政府以清单形式公开确定禁止或限制进入的领域范围的相关管理制度。在国际上,这种管理方式一般适用于外商投资领域,明确划定禁止或限制外资进入的领域范围。20139月,上海自由贸易试验区发布了我国第一份针对外商投资的负面清单。而此次《意见》的颁布,意味着负面清单管理从外商投资领域扩大到包括内资在内的所有投资领域,标志着我国市场准入管理制度的重大变革,也表明我国力图通过实施市场准入负面清单制度和外商投资负面清单制度,加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系,以开放促改革、构建开放型经济新体制的勇气和决心。

  实行市场准入负面清单制度,其重要意义在于厘清市场与政府的作用边界,即对市场主体而言,“法无禁止皆可为”,对政府而言,则是“法无授权不可为”,这正是市场准入制度改革的精髓。长期以来,我国在投资领域实行比较严格的“正面清单”制度,即由政府规定市场主体“只能做什么”,而且多以政府的审批为准入条件,除此之外都不可以做,这就大大限制了市场主体的投资行为,阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。实行市场准入负面清单制度,“法无禁止皆可为”,就为市场主体的创业创新提供了巨大的现实可能,有利于最大限度地将各类市场主体的潜能和活力充分激发出来,为市场发挥配置资源的决定性作用提供了更加广阔的空间,体现了市场与政府关系上思维方式的重大转变。负面清单明确了禁止准入类和限制准入类的投资领域范围,大幅收缩了政府审批范围和权限,有利于实质性推进政府职能转变,促进行政审批制度全面改革,提高政府工作效率;能够有效规范“看得见的手”的行为,减少政府自由裁量权和寻租空间。即使对于禁止类和限制类的准入事项,《意见》也规定了各级政府及有关部门需根据审批权限,规范审批权责和标准,精简程序、优化流程、公开透明。如果说,党的十八届三中全会实现了使市场在资源配置中起决定性作用这一重大改革理论的突破,那么,实施市场准入负面清单制度就是落实这项重大改革的具体举措,是发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的重要制度安排。同时,《意见》还规定,市场准入负面清单的制定,要依据法治原则,全面落实依法治国基本方略。对确需纳入负面清单的新设事项,应在科学评估的基础上,依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。这对于建设法治化营商环境也具有非常重要的意义。

  二、市场准入负面清单是形成“红灯停、黄灯限、绿灯公平放行”的制度规范

  《意见》明确规定,市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类,适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入类事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准,不得办理有关手续;对限制准入类事项,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。这样的规定符合我国实际并且完全符合国际通行的市场准入规则。市场准入负面清单,规定了对于涉及人民生命财产、政治、国土、军事、经济、金融、文化、社会、科技、信息、生态、资源等安全以及核安全和新型领域安全等国家安全的有关行业、领域、业务等;涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的有关行业、领域、业务等,依法可以设定行政许可且涉及市场主体经营行为的有关行业、领域、业务等,可依法依规对市场主体的资质、股权比例、经营范围、商业模式等采取禁止进入或者限制进入,即在市场准入上设置必要的门槛,设置禁止类的“红灯”和限制类的“黄灯”,这也是市场准入规则的重要组成部分。当然,这样的分类和管理必须在法治化的原则下,由中央政府和有关部门统一制定,通过法治化的方式加以确定。《意见》规定,未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单的条目。

  要有效实施市场准入负面清单管理,还必须消除地方保护和人为的市场分割和封锁。改革开放以来,虽然我国统一市场建设取得了显著进展,但是,市场封锁和地方保护仍屡禁不止,只是随着市场形势和政策环境变化,保护的内容和方式发生了改变,从以保护本地资源为主转向保护本地市场和企业为主,且形式更加多样,手段更加隐蔽。实施市场准入负面清单管理,虽然除禁止和限制类领域和范围外都允许市场主体进入,但是隐蔽的地方保护和市场封锁还是会制约市场主体的进入以及公平竞争行为,使负面清单的实施大打折扣。因此,亟需通过加快经济体制改革,促进政府职能转变,深化财税体制和政府绩效考核机制的改革,消除地方保护和市场分割封锁的利益动因,促进统一开放、竞争有序的市场体系的真正形成。

  值得注意的是,此次关于市场准入负面清单的分类中,没有设置“鼓励类”的投资类别,这充分体现了市场准入的公平、公正、公开的原则。一方面,除禁止准入类与限制准入类的投资领域范围外,其他领域市场主体都可以进入,不需要也不应该设置特殊的鼓励;另一方面,市场主体的发展应更多依靠自身实力在市场上进行公平竞争,而以往的“鼓励类”投资准入则有违于公平竞争原则,某些市场主体通过获得“鼓励类”项目寻求特殊的优惠政策支持,不仅不利于公平竞争,而且也容易刺激过剩产能的形成,还极易引发权力寻租行为。因此,对禁止和限制范围以外的准入,对放给企业的权力必须松开手、放到位,由市场主体依法公平竞争。

  三、市场准入负面清单制度的实施对政府管理方式提出了更高要求

  “法无禁止皆可为”,并不意味着可以毫无约束地任意乱为。实行市场准入负面清单制度后,如何依法依规并且有效地规范市场主体行为,防止陷入“一放就乱”的怪圈,切实维护好市场竞争秩序,是政府监管面临的重要课题。实施负面清单管理对政府管理能力和管理方式都提出了更高要求,需要提高政府管理和治理能力的现代化水平。从审批型政府转向服务型政府,至少需要以下几个方面的改革和管理创新。

  一是完善市场经济条件下的法律体系建设。从国际经验看,规范市场主体行为不能靠政府审批,而要依靠健全的法律制度。市场主体必须严格遵守这些法律法规,违者将受到法律的惩处。我国实施市场准入负面清单后,准入门槛降低,市场发展空间拓宽,但是企业进入后,必须接受相关法律法规的约束,不能随意妄为。因此,建立和健全市场法律体系,依法实施监管是当务之急。

  二是加快政府监管体制的改革和转型。实行市场准入负面清单制度后,原有的政府监管机构、监管方式都要进行相应的改革,大幅精简审批机构和环节,对原有的监管体系和标准设置进行调整。对确需审批的事项,也要精简和优化审批程序,创新监管方式,形成权责清晰、监管有力的管理新体制。同时,增加和创新政府服务型的管理内容,一些新型监管措施必须及时出台。例如,实行市场准入负面清单制度,降低了市场准入门槛,加上商事制度改革,注册公司变得更加容易,注册资本也由“实缴制”变为“认缴制”。但企业拿到营业执照,能不能顺利开展业务,如何进行必要的市场监管,相关具体操作性实施细则如何制定,都需要认真研究,尽快出台。

  三是实现管理方式和服务主体的创新。放宽市场准入后,一些原有的政府管理职能和相关服务,可以委托专业的第三方机构来提供,例如行业协会、商会组织以及其他第三方服务机构,可以通过法律法规赋予这些机构以相应的职能和权限。同时,需要对其资质进行核定,并向社会公示,要求这些机构定期向政府部门述职,还需接受社会的监督。这样做,不仅可以充分调动社会资源参与市场管理和服务,而且可以使政府从繁杂的事务性管理和具体的服务事项中解脱出来,不必设置臃肿的政府机构,也有利于政府更加客观公正地监管和执法。

  四是完善社会信用体系,建立起全方位的社会联防和奖惩机制。社会信用体系的核心作用,在于通过依法对市场主体信用信息的征集和共享,建立起社会信用治理网络,形成信用奖惩机制,褒奖诚信行为,提高失信成本,对失信者实施全方位的社会惩戒,让守信者处处受益、失信者寸步难行,从而构建起市场主体自觉践行诚信的良好社会风气。经过多年努力,我国信用体系建设步伐加快,信用立法和标准体系建设取得明显进展,信用服务市场不断拓展,已逐步建立起多层次、多样性的社会信用服务体系。在市场准入负面清单实施后,应进一步完善企业信用信息公示系统,促进政府部门掌握的信用信息和企业经营过程中产生的信用信息依法如实公示。同时,促进企业信用信息的有效利用,以作为各类市场主体开展经营活动的重要依据。《意见》中强调,要推动建立市场主体准入前信用承诺制,并将信用承诺纳入市场主体信用记录,违法失信经营将自愿接受惩戒和限制。建立并完善社会“黑名单”制度,对严重违法失信的市场主体依法实行市场禁入。

  市场准入负面清单制度是一项涉及面广、系统性强、影响力大的综合改革,是一项涉及多方利益关系调整的系统工程。因此,中央决定采取既积极又稳妥的方式,先行试点后再全面推开,以期取得最佳改革成效。此次改革的总体要求是坚持社会主义市场经济改革方向,把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来,把转变政府职能与创新管理方式结合起来,把激发市场活力与加强市场监管统筹起来,加快构建市场开放公平、规范有序,企业自主决策、平等竞争,政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。相信通过各方面的积极努力,这一改革目标一定能够实现。

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